Ilustración: Leo Camus

El 6 de noviembre de 2020 a las 4.00 am se puso en marcha la operación “Padre Nuestro” en dos poblaciones de la periferia de la Región Metropolitana de Santiago, Chile. La intervención policial había sido planeada meses antes en las oficinas de la Fiscalía Metropolitana Occidente, y su objetivo era infiltrar un “grupo operativo” de las policías donde una banda local realizaba y aún realiza sus operaciones. El resultado fue la detención de 25 personas, la incautación de armas, cocaína, marihuana, drogas sintéticas y dinero (Fiscalía 10 de noviembre de 2020). A los pocos días de finalizada la operación “Padre Nuestro”, las autoridades de gobierno, encabezadas por el ministro del Interior de la época, Rodrigo Delgado, el Subsecretario del Interior, Juan Francisco Gali, la Subsecretaria de Prevención del Delito, Katherine Martorell, y el director de la PDI, Héctor Espinosa, declaraban que la organización de tráfico de drogas había sido desmantelada y que no era capaz de mantener actividades ilícitas en el área (Biobío, 9 de noviembre de 2020). El Estado había regresado y trajo consigo orden a las dos poblaciones que habían estado controladas por la banda criminal.

Sin embargo, contrario a las expectativas, el Estado no regresó, ni tampoco trajo orden. La razón primordial es bastante sencilla: estos barrios nunca fueron espacios vacíos de gobernanza y orden social. En ellos se configura un régimen normativo reconocido por todos quienes lo habitan, criminales o no, y que da forma a una densa y compleja red de relaciones sociales enraizadas en él. En otras palabras, una mirada más atenta a la vida cotidiana de estas dos poblaciones y muchos otros sectores de Chile, que se caracterizan por ser áreas socioeconómicamente marginadas–, revela que la perspectiva convencional adoptada actualmente en el debate público de «poner y traer orden» es completamente inadecuada.

El problema con esta narrativa es que no considera tres ideas ampliamente compartidas por la literatura sobre gobernanza criminal. En primer lugar, el Estado no está ausente. Nunca (Arias, 2017; Barnes, 2017; Feldmann y Luna, 2023; Lessing, 2021; Snyder y Duran-Martinez, 2009). Los residentes de estos barrios siguen estando obligados a pagar sus impuestos, pueden votar, reciben algunas prestaciones sociales, y pueden, incluso, solicitar la intervención de las policías en ámbitos más allá de lo relacionado con el tráfico de drogas. A su vez, el Estado puede decidir oponerse a la actividad y autoridad criminal. De la misma manera, puede ignorarla o incluso decidir colaborar con ella.


Ilustración: Leo Camus
 

Arias (2017), a partir de evidencia recopilada en las favelas de Rio de Janeiro, Kingston y Medellín, muestra que la violencia criminal no es el resultado de un quiebre en el Estado de Derecho per se, sino, más bien, la presencia de un tipo particular de arreglo entre los actores criminales y el Estado. De hecho, la violencia –utilizada en el debate público como sinónimo de ausencia de orden– puede emerger tanto de las limitaciones del Estado, como de sus propias acciones. El mismo autor añade que el éxito y supervivencia de las organizaciones criminales depende de la existencia de densas interconexiones que mantienen sus miembros con agentes estatales a través de redes flexibles e ilegales que les ayudan a construir la protección necesaria para impulsar actividades de largo plazo. Poner atención sobre esta primera idea permite evitar la falacia frecuente, que se observa en las conversaciones de políticas públicas, que asume que la presencia de organizaciones criminales es un signo de la ausencia del Estado.

En segundo lugar, el narco es capaz de producir orden, estabilidad y paz relativa en ciertos lugares donde decide instalarse (Albarracín, 2018; Arias, 2006; Arias, 2017; Duncan, 2014; Ferreira & Gonçalves, 2022; Trejo & Ley, 2020; Magaloni, Franco-Vivanco, y Melo 2020; Willis 2015). La violencia es comúnmente analizada como un atributo inherente al tráfico de drogas. Sin embargo, existe una variación significativa en la violencia y los niveles de orden que existen al interior de un país y entre vecindarios. Angélica Durán-Martínez (2018) argumenta, a partir de evidencia reunida en cinco ciudades de Colombia y México, que la violencia empleada por las organizaciones de tráfico de drogas está determinada por dos variables críticas: la cohesión del aparato de seguridad del Estado y el grado de competencia en los mercados ilícitos. Así, la violencia –nuevamente entendida como la ausencia de un orden– es el resultado de aparatos coercitivos estatales fragmentados y donde las organizaciones criminales compiten por el control de la economía ilegal. Por el contrario, emerge un orden cuando los mercados criminales están monopolizados, es decir, cuando un grupo criminal logra reducir la competencia y eliminar las disputas por el control territorial; y el Estado tiene un aparato de seguridad cohesivo. De manera alternativa, Willis (2015), en base a tres años de trabajo de campo etnográfico, muestra que algunos sectores de Sao Paulo son, irónicamente, más seguros no por la ausencia de organizaciones criminales sino, más bien, por el control centralizado del Primeiro Comando da Capital (PCC) sobre un consenso tácito en torno a nociones comunes y prácticas callejeras respecto a quién puede morir, dónde, cómo y por quién.

Sin embargo, lo realmente novedoso de esta segunda idea no es que el narco puede traer orden y estabilidad en los lugares donde opera, sino que ese orden puede ser legítimo y estar respaldado por los propios ciudadanos que quedan bajo su control. Se dirá que ese respaldo ocurre por la coerción que ejerce el narco. Pero, por lo general, el uso de los medios violentos suele ser insuficiente para garantizar un control perdurable y un sistema de regulación de la conducta de civiles y criminales sostenible y estable en el tiempo. Para comprender esto, es necesario asumir que no todas las organizaciones criminales tienen un comportamiento predatorio, es decir que se apropian de las actividades y recursos del territorio sin ofrecer nada a cambio (Lupsha 1996). Algunas desarrollan una orientación de largo plazo y distribuyen ciertos beneficios y prestaciones para regular y controlar de la manera más eficiente posible. Únicamente por medio de una inversión óptima de recursos es posible alcanzar la maximización de los beneficios que pueden extraer de las economías ilícitas. En otras palabras, el narco podría estar orientado racionalmente a reducir y hacer más selectivos los niveles de violencia que utiliza para el control de la población, y ofrecer, en cambio, prestaciones sociales como el establecimiento de normas y reglas que sancionen comportamientos no deseados por los civiles. El resultado es una mayor utilidad sostenible en el tiempo. Evidentemente, esto no desconoce que los habitantes de los barrios con presencia de organizaciones criminales estén enfrentados a los abusos y a la violencia que estas ejercen de manera cotidiana. Sin embargo, a luz de la evidencia, su presencia representa también una solución perversa al aislamiento de los mercados locales y una forma eficaz de resolver sus demandas de protección y orden.

En tercer lugar, el territorio no es un espacio neutral ni vacío de gobernanza. Por el contrario, es un producto de las relaciones sociales de cada tiempo, y a su vez, generador de nuevas condiciones sociales (Lefebvre 1974). Esta característica del espacio[1] es crucial para comprender la manera en que los actores, criminales o no, interactúan en él y tienen incentivos para cooperar o enfrentarse en la construcción de esquemas de gobernanza criminal. Lamentablemente, esta condición del espacio en la producción de las formas de orden social criminal ha permanecido desatendida y con un escaso desarrollo teórico en las aproximaciones políticas al fenómeno criminal.

En lo que resta de columna me propongo dejar algunos apuntes para el desarrollo de una teoría socioespacial sobre el fenómeno de la gobernanza criminal. Para ello, utilizaré evidencia que he recopilado en más de dos años de trabajo de campo etnográfico, entrevistas semiestructuradas con miembros de comunidades de barrios ubicados en el periurbano de la Región Metropolitana y con integrantes de organizaciones de tráfico que operan en dichos territorios, además del análisis de archivos históricos y de instrumentos de planificación urbana y de política de vivienda de las últimas cinco décadas en Chile.

Apuntes para el desarrollo de una teoría socioespacial de la gobernanza criminal en Chile

“La relación con la banda, en general, no es mala. Nosotros sabemos que esto nunca se va a acabar [tráfico de drogas] y la única forma que tenemos para resolver nuestros problemas es hablar directamente con el líder de la banda. Yo no lo hago porque sea más valiente o ‘chora’, sino porque nos conocemos, hay amistad, hemos crecido juntos en esta misma población […] Ambos gobernamos este territorio, ambos somos pobladores y hay respeto entre nosotros.”

Dirigente vecinal, Población 1, junio 2022

“Unos pocos meses atrás se hizo un allanamiento en esta población. A los pocos días, la novia de uno de los lideres de la banda me vino a ver. Ella necesitaba un certificado de residencia para un procedimiento que estaban haciendo con su abogado. Ella me dijo que todos sabían quiénes habían ‘sapeado’ a los pacos. Me aseguró que tenían información de quienes habían llamado. Ellos lo saben todo, ellos gobiernan este lugar. La única forma que tenemos para estar en paz es mirar hacia otro lado. Acá todos te dirán ‘yo no sé nada, yo no he visto nada’. Pero la verdad es que todos preferimos guardar silencio por temor.”

Dirigente vecinal, Población 2, junio 2022

Las afirmaciones anteriores ejemplifican las respuestas que recibí al pedir a la gente que describiera quién gobierna en su barrio. Sorprendentemente, aunque en ambas poblaciones, ubicadas en la zona poniente de la Región Metropolitana, la organización de narcotraficantes es la misma y están separadas por una calle de pocos metros de ancho, la manera en que emerge el orden social y la forma que asume difiere sustancialmente. La población 1 es un barrio emblemático que surgió como resultado de una política de vivienda a finales de los años sesenta que promovió la agencia de los pobladores y el reconocimiento de su derecho a la vivienda a través de las tomas de terrenos. Aquí los residentes identifican que los líderes comunitarios y también los de la organización de tráfico de drogas son capaces, en conjunto, de ejercer su autoridad, establecer sanciones y regular el comportamiento de los residentes y de los miembros de la banda criminal. El resultado es un orden social co-construido.

La población 2, en cambio, es un barrio obrero que surgió debido a una política habitacional basada en subsidios en la década de 1990, la cual fragmentó el movimiento de pobladores, suprimió la agencia de los vecinos y aumentó la competencia entre sus miembros por la vivienda. A diferencia de lo que ocurre en la población 1, sus habitantes señalan que los narcotraficantes son los señores del territorio y son capaces, a través del uso intensivo de la violencia, la intimidación y la coerción, de modificar el comportamiento de la comunidad. El resultado es un orden social violento.

Ahora bien, ¿por qué en algunas comunidades las organizaciones de narcotraficantes interactúan con los residentes para producir un tipo de orden social, mientras que en otras no? ¿Por qué algunas comunidades tienen más capacidad de sostener acuerdos y prácticas informales estables para regular el comportamiento delictivo de las organizaciones de narcotraficantes y otras no? ¿Por qué una misma organización de narcotraficantes acepta que los vecinos modifiquen su comportamiento en un barrio y en otro no? Basándome en la literatura reciente sobre la guerra civil, la gobernanza criminal y los datos etnográficos recogidos durante mi trabajo de campo, sostengo que para explicar esta variación es necesario desempaquetar la estructura social de las comunidades en las que operan las organizaciones criminales en dos variables críticas: la densidad de la organización social y el grado de enraizamiento de las bandas criminales en la comunidad.

Por densidad de la organización social me refiero a la existencia de instituciones y autoridades locales propias de cada comunidad. Una señal de que una comunidad tiene una alta densidad organizativa es cuando dichas instituciones y autoridades son ampliamente reconocidas por todos los miembros de la comunidad, poseen mecanismos efectivos para resolver disputas internas y las normas son traspasadas generacionalmente entre los integrantes del barrio. Por el contrario, una baja densidad se observa cuando las comunidades no poseen instituciones o están debilitadas, sus liderazgos están en disputa y sus organizaciones son incapaces de resolver los conflictos y requerimientos de sus miembros.

Por otra parte, el enraizamiento de la organización criminal expresa tanto si los integrantes de la banda son nativos o foráneos del barrio, como el nivel de adhesión al sistema de normas e instituciones locales preexistentes y, por lo tanto, la manera en que son percibidos por el resto de la comunidad como parte de ella.

Analíticamente, a partir de la interacción entre la densidad organizativa y el nivel de enraizamiento de los actores criminales, se producen cuatro tipos ideales de órdenes sociales a nivel de barrio (Figura 1). Al condicionar el orden social a la estructura de la comunidad, los actores sociales y criminales pueden interactuar de múltiples formas, más o menos ritualizadas, para colaborar en la persecución de objetivos mutuos o interdependientes. Adicionalmente, al distinguir entre los grados de densidad organizativa y de enraizamiento de la organización criminal, es posible explicar porqué algunas comunidades con tradiciones y estructuras asociativas similares presentan órdenes sociales divergentes. En otras palabras, una alta capacidad y densidad organizativa, en los términos aquí definidos, es una condición necesaria pero no suficiente para que las comunidades logren regular los niveles de violencia que ejercenn las organizaciones criminales al interior del barrio, así como del esquema de gobernanza criminal que predomina.

Figura 1. Tipos de orden social a nivel barrial

Sin embargo, lo anterior plantea un segundo aspecto para el desarrollo de un enfoque socioespacial de la gobernanza criminal. Si la estructura de la comunidad configura diferentes formas de orden social, ¿qué influye en la estructura de la comunidad? Basándome en un análisis histórico comparativo, sostengo que las políticas de vivienda desempeñan un papel crucial en este proceso. Particularmente, cada una de las dos poblaciones aludidas cuenta una historia diferente sobre cómo se ha producido y reproducido el espacio a partir de definiciones divergentes de la política de vivienda, tanto a nivel físico, como en la manera en que sus residentes dan forma y se apropian del espacio social.

En la primera, los pobladores dieron origen a una forma insurgente de urbanización de la periferia (“la toma”) que les permitió diseñar sus propios espacios, asumir prácticas de control social entre sus habitantes, y enraizar su identidad al barrio. En la segunda población, por el contrario, predominaron las lógicas de mercado en la definición de los nuevos barrios para los pobres urbanos de la ciudad. En ellas, los pobladores fueron concebidos como actores secundarios, quienes debían de ocupar el espacio planificado y organizado que había sido asignado por las nuevas tecnologías del Estado a objeto de alcanzar una propiedad y reducir el déficit habitacional.

La política habitacional que dio origen a la primera población fue la “Operación Sitio” durante los gobiernos de Frei Montalva (1964-1970) y Allende (1970-1973). Estos gobiernos se vieron obligados a reconocer las tomas de terreno como una práctica colectiva de los pobladores por acceder a la vivienda y a reconocer su titularidad de propiedad ante la fortaleza de las agrupaciones de “Los Sin Casa” para ocupar y organizar los espacios tomados. Para ello, se implementaron una serie de iniciativas complementarias que reimpulsaron la acción colectiva de los pobladores, la legitimidad de sus instituciones y sus capacidades para gobernar sus territorios.

En oposición, la respuesta estatal de los gobiernos de Aylwin (1990-1994) y Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), estuvo orientada a ofrecer una rápida solución al déficit habitacional a través de un aumento significativo del gasto público vía vouchers individuales y la participación de privados en la provisión de viviendas de interés social. Las tomas fueron prohibidas y se incentivó un acceso a la propiedad de la vivienda a partir de postulaciones a subsidios estatales. Esta acción articuló una “demanda social contenida” que fragmentó al movimiento de pobladores y atrofió las capacidades colectivas de los residentes para administrar los nuevos barrios.

En ambos casos, la narrativa de los pobladores sugiere que las políticas de vivienda han influido en la vitalidad de sus organizaciones de base e identidades comunitarias. Por una parte, la “Operación Sitio” reimpulsó el activismo de los pobladores, redujo los costos de las ocupaciones ilegales, y alentó un profundo arraigo territorial. Adicionalmente, se configuró un sistema de valores y códigos reconocidos sobre los cuales se articulan las interacciones sociales legítimas de todos sus miembros, criminales o no, y que son transmitidos de generación en generación. Esta idea ha sido explorada previamente por De Souza (2021) en las favelas brasileñas a partir de la noción de Cria que refleja una especie de marcador de estatus que conecta a sus residentes con el lugar y las normas sociales válidas que operan en el territorio. Por otro lado, el éxito de los programas de subsidio a la demanda en los noventa desincentivó las acciones colectivas disruptivas, canalizó la demanda por las vías institucionales disponibles por la autoridad, y fracturó las identidades territoriales de los pobres urbanos al desplazarlos hacia otros barrios. El resultado es un espacio vacío de régimen normativo que dé orientación a las interacciones entre criminales y residentes y por, sobre todo, que entregue a éstos últimos mecanismos reconocidos por los traficantes para restringir su propia conducta.

En definitiva, la diferencia entre producción social o de mercado del espacio es fundamental para comprender los efectos de largo plazo que tiene la política de vivienda en los esquemas de gobernanza criminal. Por medio de divergencias en las dimensiones de la estructura social, las que son heredadas de las orientaciones de la política de vivienda, las comunidades adquieren o atrofian capacidades que les permiten dar forma y gobernar sus barrios. Además, dichas divergencias se mantienen en el tiempo y producen consecuencias en la manera en que los residentes habitan e interactúan con y en el espacio físico. Finalmente, la importancia que cada política de vivienda le otorgue a la organización de los pobladores dejará implicancias duraderas, no necesariamente contempladas por los diseñadores de la política habitacional. Dichas capacidades organizativas adquieren relevancia en el largo plazo para habilitar una musculatura y códigos sociales necesarios para que tanto residentes como criminales puedan interactuar o no en la producción de un tipo de gobernanza criminal.

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