Las personas que creen que en Chile se ha hecho poco para combatir el delito usan como argumento central el innegable aumento de la criminalidad violenta. En efecto, en los último 5 años los homicidios[1] cada 100 mil habitantes subieron de 4,5 (en 2018) a 6,7 (en 2022). Tan grave como eso es que hay indicios de una mayor presencia de bandas de crimen organizado. Entre esos indicios destacan: el aumento de los homicidios ejecutados con armas de fuego (saltaron de 42% en 2018 a 53,9% en 2022); el aumento de la tenencia ilegal de armas (en 2010 se registraron 3,3 delitos de este tipo cada 100 mil habitantes y en 2022 el indicador subió a 6,1, según la PDI); y finalmente, el aumento de delitos a los que no estábamos acostumbrados, como extorsiones y secuestros. Estos últimos aumentaron un 79% entre 2021 y 2002 llegando a 508 casos (Reporte sobre Secuestros de la Fiscalía Nacional de 2023). En la misma línea se ubica un estudio de Fundación Paz ciudadana que midió expresiones de crimen organizado en los barrios: 52,2% de los encuestados declaró que en el último año “siempre o casi siempre” vio fuegos artificiales; 38,7% vio balaceras o disparos; y 19% reportó haber presenciado narco funerales en su vecindario.

Muchos piensan, y es bastante razonable hacerlo, que si los delitos crecen de esta manera, una parte de la culpa está en que no se ha legislado con la mano dura suficiente. O dicho de otro modo, para salir de la actual crisis de seguridad se necesita una ola de leyes que castiguen más y den más atribuciones a la policía.

Para testear la validez de esa idea, esta columna examinó la agenda legislativa en materia de seguridad publicada en los últimos 33 años, es decir desde 1990 hasta hoy. Los datos recogidos muestran que en los últimos dos, que corresponden a los de la administración de Gabriel Boric, hemos vivido un frenesí legislativo que ha implicado la publicación de 100 leyes; 14 de ellas aumentan las atribuciones de las policías y 8 agravan penas.

Si consideramos que el punitivismo puede definirse como políticas criminales que tienden a endurecer las penas, a cambiar la tipificación de ciertos delitos y a aumentar el control y el castigo (Jennings, Farrall, Gray y Hay, 2017), entonces, en los últimos años Chile ha tenido un giro punitivista.


“Estamos viviendo un momento excepcional no solo por el tipo de violencia delictual o el miedo que sienten las personas, sino también porque todo esto ocurre en medio de un inédito frenesí legislativo en materia de seguridad”


Pero si se ha legislado de esta manera ¿cómo se explica el innegable aumento del delito? Y tan importante como eso, ¿es recomendable seguir legislando con la velocidad y la orientación de los últimos dos años?

Estas preguntas se abordarán al final de la columna. Primero veamos las características de la legislación en seguridad que se ha llevado adelante desde el retorno a la democracia.

EL FRENESÍ

Si bien Chile presenta cifras de violencia letal mucho más bajas que otros países de América Latina (UNODC, 2023), el aumento de los delitos violentos y la aparición de nuevos patrones delictivos ha impactado fuertemente en la preocupación ciudadana. La encuesta Barómetro de la Pontificia Universidad Católica (2023) destaca que el 85,2% de la población cree que la delincuencia aumentó en el último año; y la Fundación Paz Ciudadana evidencia que en 2023 el temor al delito ha alcanzado un peak en la medición: este se encuentra en torno al 30,5%, la cifra más elevada desde que inició este registro hace 23 años.

El aumento de crímenes y de miedo ha generado un dinámico trabajo legislativo en los últimos años. Si se observa lo hecho por la Comisión de Seguridad Ciudadana de la Cámara entre 2022 y julio 2023, (Gráfico 1), se cuentan 100 leyes tramitadas y publicadas, las que se concentran en:

-Medidas de protección para las policías y aumento de sus atribuciones: 14.

-Fortalecimiento de la seguridad en los espacios públicos y regulación de la seguridad privada: 10.

-Agravamiento de las penas: 8.

Los datos muestran que el origen de las iniciativas responde principalmente a mociones parlamentarias, esto es, iniciativas que se originan desde el mismo parlamento (Gráfico 2).


Gráfico 1


Gráfico 2


Una perspectiva de largo plazo permite tener conciencia de que estamos viviendo un momento excepcional no solo por el tipo de violencia delictual o el miedo que sienten las personas, sino también porque todo esto ocurre en medio de un inédito frenesí legislativo en materia de seguridad que ya lleva dos años.

Lo particular de este momento queda en evidencia si se consideran todas las leyes asociadas con la seguridad, publicadas desde 1990. La revisión da cuenta de 388 leyes [2], las que hemos agrupado según si su orientación es punitiva (151 casos) o no lo es (237 casos).

Hemos definido las leyes “con orientación punitiva” como aquellas que: a) suponen un endurecimiento de penas; b) fortalecen las atribuciones de control de las policías o aumenten su planta: c) fortalecen el control/castigo en los recintos penitenciarios; d) dificultan el acceso a beneficios penitenciarios; e) expanden el uso de militares y de sus funciones en el ámbito de la seguridad; y e) expanden el uso de estados de excepción constitucional.

Al mismo tiempo, se entienden como “leyes No punitivistas” las que: a) refieren a elementos de prevención social o situacional del delito; b) mejoran las condiciones administrativas de policías o Fuerzas Armadas o Tribunales; c) fortalecen las condiciones penitenciarias para la población penal; e) facilitan el acceso a derechos/beneficios penitenciarios; y f) buscan mejorar la articulación y coordinación entre instituciones.

Si se observa la serie desde 1990 a 2023 (considerado hasta el 12 de octubre) destaca particularmente un período (Gráfico 3): son los años 2022 y 2023 en los cuales se registran más leyes de enfoque punitivista (azul) que en los 23 años que van desde el retorno a la democracia. De estas leyes, 20 se publicaron en 2022 y otras 20 en 2023. En retrospectiva, sólo en 2005 se observa una dinámica similar en cuanto a la cantidad de leyes publicadas. Pero hay una diferencia importante: en 2005 se publicaron más leyes orientadas a mejorar la coordinación y las capacidades institucionales del sistema de control y justicia, que leyes orientadas a endurecer la respuesta pública al crimen.


Gráfico 3


EL FOCO DE LAS INICIATIVAS

Otra característica que llama la atención refiere al foco de las iniciativas publicadas. De las 151 leyes con orientación punitivista publicadas entre 1990 y 2023, 97 refieren al aumento de penas y tipificación de nuevos delitos, 25 se orientan a fortalecer el trabajo de las dos policías, 14 a mejorar los procesos de Persecución Penal y el trabajo de la Fiscalía, 12 a fortalecer el Sistema Penitenciario y restringir los beneficios intra penitenciarios y 3 a usar a las FF.AA. en tareas de control y seguridad.

Estos datos muestran que, la orientación punitivista de las leyes sigue privilegiando el aumento del castigo como principal forma de resolver el problema.


Gráfico 4


Asimismo, si se analiza esta focalización en perspectiva histórica, se evidencia que el año pasado fue principal momento de aprobación de leyes orientadas al aumento de penas y tipificación de nuevos delitos (Grafico 5). En efecto, en 2022 se publicaron 14 leyes de ese tipio.


Gráfico 5


Tanto el foco en el endurecimiento de penas como la tipificación de nuevos delitos ha sido acompañado desde 1990 de leyes que se orientan a mejorar la respuesta policial (PDI y Carabineros), ya sea a través del mejoramiento de las condiciones administrativas y de coordinación con otros agentes (33), como aquellas orientadas a aumentar la protección y las atribuciones para el uso de la fuerza (25), como se ve en el Gráfico 6.


Gráfico 6


Como se observa en el Gráfico 7, el momento de mayor apoyo legislativo a la labor policial es 2023, año que concentra iniciativas de fortalecimiento policial solo comparable con lo publicado en 2005. Sin embargo, una diferencia separa ambos años. En 2023 estas leyes tuvieron una orientación punitivista, mientras que en 2005 estas se concentraron principalmente en mejorar las condiciones administrativas y de coordinación (no punitivistas).


Gráfico 7


CONCLUSIONES

El análisis de la bitácora legislativa de iniciativas publicadas de los últimos años evidencia que la crisis de seguridad en Chile se ha abordado desde un enfoque punitivista. Más aún, se si analizan los datos en perspectiva histórica es indudable que nos encontramos en un momento punitivo. Esto desmitifica las ideas que muestran que en Chile falta mano dura, que los delincuentes están sueltos y que tienen más derechos que las víctimas. También rompe el mito que las policías no han sido apoyadas por el sistema político.

Pese a lo anterior, el contexto nacional sigue reforzando la idea que es necesario endurecer el control del crimen. En las últimas semanas, por ejemplo, se ha solicitado aplicar el Estado de Excepción en Santiago, castigar con 20 años de cárcel el robo de celulares y se ha propuesto que los infractores reciban penas de cárcel desde los 16 años.

La ola de leyes punitivas que muestra esta columna invita a cuestionar la idea de que la expansión del crimen se debe a la falta de legislación orientada a la mano dura. Por el contrario, la pregunta que parece necesario hacerse antes es: ¿está funcionando este frenesí legislativo punitivo que hemos vivido? La respuesta es evidente: es pronto para saberlo. Dos años es poco para que las leyes de esta ola hayan tenido oportunidad de generar cambios. Dado eso, parece indiscutible que en vez de prolongar el frenesí legislativo, debemos evaluar el efecto de las leyes aprobadas. Sobre todo porque la evidencia científica muestra que el punitivismo puede empeorar la violencia y el crimen en vez de solucionarlo (ver entrevista a Benjamin Lessing). Está bien documentado, por ejemplo, que el endurecimiento de penas y el mayor encarcelamiento aumenta la población penal (Garland, 2001, Global Prison Report, 2023) pero no necesariamente redunda en mejorar las cifras criminales (Shi, 2022).

Acudir al endurecimiento de penas y al uso de la cárcel como principal respuesta al crimen no es exclusivo de Chile ni es un fenómeno nuevo. Ya en la década de los noventa, criminólogos destacaban la tendencia de elites políticas en Europa y en Estados Unidos de usar electoralmente el derecho penal y el uso de la cárcel para responder a las demandas de la ciudadanía (Bottoms, 1999). Ello, sin cuestionarse sobre las verdaderas causas de los crímenes, sin tener en cuenta los datos empíricos de los índices de criminalidad y/u obviando la dimensión subjetiva que circula en el debate y opinión pública en torno al tema. Todo ello, además, como destacan criminólogos, obviando las voces expertas y científicas en la materia (Bonner, 2019).

Lo cierto es que, pese a que la literatura y la ciencia han demostrado hace décadas que esta agenda no es suficiente, que la cárcel no basta como respuesta, en Chile se ha preferido seguir apostando por el control y el castigo como solución al delito. Ello, además en un contexto en el cual los recintos penitenciarios se encuentran sobrepoblados con un 31% de sobrecarga según el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y que, como destacan expertos (por ejemplo el citado Lessing), hoy las cárceles son una parte grave del problema del crimen organizado. En este escenario, y dado los recursos públicos comprometidos en esta agenda, es que podemos preguntarnos cuál serán los efectos e impactos de estas medidas; ¿qué podemos esperar que suceda con las cifras de delitos? y específicamente ¿qué pasará con el sistema penitenciario si los esfuerzos se han puesto en el control /castigo y no en la prevención del delito?

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