Las ciudades son como organismos vivos. Crecen y se desarrollan a partir de la interacción cotidiana entre sus habitantes, entorno geográfico y recursos, lo que define sus rasgos y evolución en el tiempo. Por este motivo las ciudades difícilmente son entes estáticos; más bien son espacios susceptibles a los cambios frente a nuevas circunstancias.

Ante los desafíos de inseguridad y violencia urbana, las ciudades responden de distinta manera. Algunas son más vulnerables a caer en espirales de violencia, mientras que otras logran adaptarse y contener mejor estas amenazas. Esto depende de las condiciones de fragilidad y resiliencia de las ciudades (Koonings y Kruijt 2015: 16). Una ciudad frágil es aquella donde predominan estructuras que favorecen las tensiones sociales, como la exclusión y segregación socio-espacial, la corrupción de los organismos públicos y la ausencia de planificación urbana. En cambio, una ciudad resiliente es aquella donde prevalecen capacidades institucionales y de agenciamiento entre los ciudadanos para hacer frente a coyunturas críticas.


“Arrancar al crimen organizado desde los territorios exige recuperar la confianza de quienes viven sometidos en esos lugares y encuentran en estos órdenes ilícitos una forma de supervivencia”


En América Latina, la evidencia indica que el crimen urbano se concentra en barrios y calles específicas. Estudios realizados hace una década muestran que los homicidios en Belo Horizonte, Brasil, se concentraron en 6 de los 81 distritos compuestos por favelas. Asimismo, en 2017, solo el 1,2% de las calles en Bogotá (Colombia) registró el 99% de los homicidios, y en Caracas (Venezuela), solo tres municipios reportaron más del 50% de todos los casos de homicidio (Dammert, Croci y Frey 2024: 8). En el Chile actual, este patrón se mantiene, con un 13% de las comunas –es decir, 46 de un total de 346– aglutinando el 65% de homicidios a nivel nacional (Ministerio del Interior 2023).

Estos datos sugieren la existencia de enclaves criminales dentro de las ciudades. Es decir, áreas territorialmente cercadas por el control y poder discrecional de una o más organizaciones criminales. En estos nichos del crimen las instituciones estatales suelen estar ausentes o han sido capturadas por la lógica del “plata o plomo” (Duncan 2014). En ambos casos, el resultado es el mismo para quienes viven allí: un entorno de inestabilidad y miedo, donde la libertad plena es imposible y la justicia tampoco existe. No hay garantía a los derechos humanos pues solo la violencia criminal se impone.

¿CÓMO EMERGEN LOS ENCLAVES CRIMINALES?

El origen de estos enclaves es consecuencia de un proceso acumulativo y multivariado. En regímenes democráticos, la evidencia enfatiza tres condiciones de fragilidad en las ciudades que facilitan este tipo de asentamiento criminal.

La primera fragilidad se refiere a la incapacidad institucional del Estado para asegurar la gobernanza de la seguridad. La crisis que vive Ecuador es un ejemplo de este problema. Un estudio reciente (Mantilla et al. 2023) muestra cómo las políticas que desmantelaron las capacidades estatales ayudaron a convertir a la ciudad de Guayaquil en una incubadora de enclaves criminales. Con la justificación de reducir el gasto fiscal, el presidente Lenin Moreno (2017-2021) eliminó organismos para la prevención y control de los delitos (Ministerio de Coordinación de Seguridad y la Secretaría de Inteligencia), y fusionó el ministerio a cargo de la seguridad con una secretaría de gestión política. Su sucesor, Guillermo Lasso (2021-2023), redujo en un 64% el presupuesto del plan de mejoras para las cárceles, a pesar del incremento constante de la población tras las rejas. Ese desmantelamiento redujo las capacidades estratégicas y tácticas del Estado para neutralizar el crimen, así como empeoró el hacinamiento en las cárceles, lo que ayudó a la cohesión dentro de las bandas organizadas.


“Al momento de plantear soluciones, la clase política chilena se concentra en la faceta más punitiva del poder estatal y cita el rol que estas políticas tuvieron en Nueva York o Palermo para contener la criminalidad. Sin embargo, omite que estos procesos también incluyeron estrategias de rediseño urbano, políticas de anticorrupción, campañas de conciencia cívica y mejor provisión de servicios sociales.”


El caso nos sugiere entonces que los Estados requieren de estructuras formales y capital humano para diseñar estrategias que aseguren el imperio del derecho y castiguen a quienes lo desafían. Cuando el Estado carece o es desprovisto de estas condiciones, el crimen organizado encuentra la oportunidad para desplegar sus negocios ilícitos por medio de la violencia o la corrupción. Sin contrapesos, estos grupos son capaces de establecer un orden en su beneficio propio, asegurando la acumulación de poder en un determinado territorio.

Una segunda condición que favorece el origen de estos enclaves es el fortalecimiento de los mercados ilegales. Esto ocurre, en parte, cuando la demanda por productos ilegales se incrementa y el Estado es incapaz de neutralizarla (Bergman 2018). Como resultado de este desequilibrio, no solo aumenta el poder adquisitivo de las bandas criminales sino también la dependencia de algunos individuos hacia estas formas de economía ilícita. El crimen genera empleos y activa el consumo más allá del comercio de drogas, como lo demuestran los servicios informales de préstamo, el contrabando de especies y la venta callejera de alimentos, indumentaria y fármacos. A través de estos mecanismos, el crimen es capaz de entregar fuentes de ingreso a muchos excluidos del sistema formal de trabajo. Este control económico sobre cierta población favorece el enquistamiento territorial de estos grupos.

Estudios etnográficos han dado cuenta de esta dinámica en Río de Janeiro, Brasil. Arias (2004) mostró cómo los mercados ilegales en tres favelas de esa ciudad entregaron a las organizaciones criminales un flujo constante de dinero para el reclutamiento de miembros y la creación de actividades económicas que aseguraron empleos ocasionales en la zona. Asimismo, estos mercados ilícitos proporcionaron los medios para la compra de armas, contribuyendo al uso de la intimidación como mecanismo de dominio territorial. Por último, el autor reportó que el dinero ilícito otorgaba influencia política, lo que permitió a ciertos grupos criminales la acción coludida con fuerzas del Estado. Este patrón de alianzas clandestinas también ha sido identificado en enclaves de la periferia de Buenos Aires en Argentina (Dewey 2015; Auyero y Sobering 2019).

Una tercera condición de fragilidad que contribuye al surgimiento a estos nichos criminales es el déficit de planificación en las ciudades. Como organismos vivos, las ciudades se componen de múltiples partes que contribuyen a su funcionamiento y pleno desarrollo. Cuando las ciudades carecen de un diseño integral y eluden cuestiones como el acceso equitativo a la movilidad, infraestructura y servicios, el resultado es la fragmentación y marginalización de ciertos barrios. Esta disparidad es un terreno fértil para el surgimiento de enclaves delictivos, ya que las organizaciones criminales pueden suplir el rol del Estado y actores privados regulados a través de la provisión de bienes a cambio de sometimiento.

En este caso, la ciudad de San José en Costa Rica ha experimentado los costos de una rápida expansión urbana sin planificación. Según un estudio de Morales (2015), a medida que San José creció durante las últimas cuatro décadas, su territorio se fragmentó en varias zonas con características económicas y demográficas distintas, provocando desigualdades severas en el acceso a infraestructura y servicios básicos. Esta segregación en el área metropolitana no solo limitó la integración social y la importancia del bienestar colectivo entre la población. Estimuló también las tomas de terrenos en zonas periféricas por parte de bandas criminales, quienes las comercializaron en su mayoría entre inmigrantes pobres e indocumentados. Esta informalidad en la compra de terrenos asentó un poder total de estos grupos en ciertos barrios, contribuyendo a la creciente percepción de inseguridad en la capital costarricense.

¿CÓMO CAEN LOS ENCLAVES?

Revertir el control territorial de los grupos criminales raramente ocurre por inercia o autosabotaje. Al contrario, la evidencia en países democráticos muestra que es necesario el agenciamiento de múltiples actores orientados a combatir las causas que dan origen al problema. Existen ciudades en el mundo donde la violencia criminal pudo ser mitigada o revertida. Estas son tres lecciones de resiliencia al respecto.

La primera es el robustecimiento de la capacidad estatal. Esto puede implicar el aumento de atribuciones legales y de equipamiento, aunque lo central es la asignación más eficiente de recursos hacia las instituciones a cargo de la prevención y control de los delitos. De poco sirven leyes más punitivas y fuerzas policiales especializadas si el Estado es incapaz de recuperar socialmente y no solo militarmente los espacios que mantiene en el abandono. Arrancar al crimen organizado desde ciertos territorios también exige recuperar la confianza de quienes viven sometidos en esos lugares y encuentran en estos órdenes ilícitos una forma de supervivencia. El combate al crimen también es una lucha por la legitimidad.

En Río de Janeiro, por ejemplo, en la previa del Mundial de fútbol de 2014, el gobierno dispuso el despliegue de Unidades de Policía Pacificadora en las favelas más conflictivas. El objetivo era recuperar el control territorial de estos lugares a través de estos cuerpos especializados. Sin embargo, como demuestra un estudio de Magaloni et al. (2020), el éxito de las operaciones estuvo condicionado al régimen criminal preexistente en dichos barrios. De este modo, en los lugares donde el crimen había establecido relaciones clientelares con la comunidad, ya sea asegurando protección o servicios básicos como la luz, las intervenciones policiales enfrentaron alta resistencia. Al contrario, cuando los barrios se caracterizaban por la violencia indiscriminada de los grupos criminales, sin ninguna retribución a cambio, los operativos concitaron el apoyo de los residentes, pudiendo ser recuperados.

Una segunda estrategia para resistir a estos enclaves es el restablecimiento pleno del imperio del derecho. Esto parece evidente, pero resulta difícil de conseguir, especialmente frente al ecosistema de financiamiento de las organizaciones criminales. El Estado debe perseguir los recursos no solo de los estratos más altos de estas organizaciones sino también los del conjunto de actores que asisten y se benefician de estos esquemas: capos, lavadores de dinero, proveedores, políticos y policías deshonestos, compradores. Sus interacciones permiten la supervivencia de la ilegalidad, la evasión y la informalidad. Por lo tanto, estos actores deben ser objeto de los castigos penales más severos, dando cuenta que la corrupción es intolerable y la impunidad no tiene espacio en la convivencia democrática.

Dos casos confirman la efectividad de este enfoque. En su estudio sobre la violencia urbana en Nueva York durante los ochenta, Jacobs y Wyman (2014) subrayan el rol de ciertas leyes para la desarticulación del crimen organizado. La reforma a Ley de Fianza, la Ley de Conspiración y la Ley RICO, facilitaron la prisión preventiva de acusados peligrosos, la ampliación de la jurisdicción territorial y condenas más duras para la confiscación de activos y bienes. En la ciudad italiana de Palermo, la Ley Rognoni-La Torre tuvo un papel semejante contra la mafia siciliana. Ella concedió a la judicatura un mejor acceso a los registros bancarios para seguir la ruta del dinero y definió la pertenencia a la mafia como un delito en sí mismo. Esta legislación también tuvo un efecto simbólico: como resultado del esfuerzo entre un ministro democratacristiano y un líder comunista, la ley dio cuenta de un frente antimafia capaz de superar las diferencias ideológicas.


Ilustación: Leo Camus

Una tercera condición de resiliencia es el rediseño urbano y la intervención comunitaria. Lo primero apunta a corregir la marginalización de estos barrios a través de obras de infraestructura que los incorporen a la dinámica productiva de la ciudad. La intervención comunitaria, en tanto, consiste en promover una conciencia cívica desde las comunidades sobre la expectativa de reapropiación de los espacios públicos capturados por la violencia. En ambos casos, las iniciativas buscan romper la dependencia al orden criminal y fomentar en los residentes un sentido de pertenencia con su entorno. Los barrios integrados al bienestar colectivo y asentados en un tejido social fuerte representan un obstáculo mayor para la propagación del crimen.

En este caso, la ciudad de Palermo, en Italia, es nuevamente un ejemplo. Schneider y Schneider (2003) muestran cómo una alianza entre el municipio y los residentes disputó el control de la mafia siciliana desde fines de la década de los ochenta. Junto con impulsar cambios en la economía local y la urbanización del entorno, esta alianza hizo campañas para concientizar a sus habitantes respecto a sus derechos como ciudadanos. Vivir en un entorno seguro era una demanda que había que exigir y no mendigar al Estado italiano. En paralelo, esta alianza reconoció la importancia performativa de la reapropiación del espacio público en la lucha contra el crimen. Bajo el liderazgo firme del alcalde Leoluca Orlando, se rescataron plazas e inmuebles abandonados, se organizaron festivales y cambios al nombre de calles, y se instalaron placas y monumentos conmemorativos por las víctimas de la violencia. Aunque al inicio este contrapoder incrementó la violencia, esta disminuyó hasta replegar significativamente la acción criminal.

CONCLUSIONES

Enfrentar el problema criminal en las ciudades involucra esfuerzos colectivos y permanentes. Como muestran los casos analizados, el origen o erradicación de los enclaves del crimen está influido por las condiciones de fragilidad y resiliencia de las ciudades. Ambas son el resultado de decisiones estructurales y contingentes, lo que sugiere que la evolución del crimen urbano es un proceso sujeto al cambio.

En teoría, estas son noticias alentadoras para Santiago de Chile, ya que el preocupante deterioro de la seguridad urbana podría ser revertido. Hoy la capital alberga cuatro de las diez comunas con los índices más altos de homicidios (SPD 2024: 10) y reporta un aumento sostenido en el número de secuestros y delitos de alta connotación desde 2021. Según Paz Ciudadana (2023: 26), los habitantes de Santiago son los que evidencian un mayor índice de miedo frente a la delincuencia a nivel nacional. Esto ha motivado que más de la mitad de los santiaguinos modifique sus rutinas y traslados para sentirse más seguros (USS 2023: 10).

Lamentablemente, al momento de plantear soluciones, la clase política chilena ha concentrado su atención en la faceta más punitiva del poder estatal. Militares a la calle, mano dura y más cárceles. Para sustentar estas posiciones, líderes y alcaldes de oposición con frecuencia hacen referencia en matinales y entrevistas al rol que estas políticas tuvieron en ciudades como Nueva York o Palermo, donde la criminalidad pudo ser contenida.

Sin embargo, omiten que estos procesos también incluyeron estrategias de rediseño urbano, políticas anticorrupción, campañas de conciencia cívica y mejor provisión de servicios sociales. No solo eso, dichas iniciativas contaron con el apoyo transversal de las fuerzas políticas a pesar de sus diferencias. Ello dio prioridad y legitimidad a los esfuerzos por recuperar la seguridad y los espacios públicos.

Por lo tanto, si bien la fuerza represiva del Estado es clave para desarticular o contener los enclaves criminales, ella debe operar dentro de una estrategia integral, coordinada y consistente en el tiempo. Medidas aisladas de mano dura solo favorecen la rotación de los enclaves desde un lugar a otro, o incluso incrementan la violencia (Lessing 2017), sin proveer soluciones sostenibles.

Para el caso de Santiago, los esfuerzos de salida a la actual crisis de seguridad deben apuntar a fortalecer las condiciones de resiliencia de la ciudad. Solo esta fórmula permitirá revertir lo que hasta ahora parece una violenta realidad sin retorno.

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